Le crescenti difficoltà degli Enti locali a fare quadrare i conti dei propri bilanci (aggravate dagli effetti della recente manovra finanziaria) ed a rispondere al contestuale aumento della domanda di servizi da parte dei cittadini, famiglie ed imprese, hanno contribuito ad accentuare l’attenzione sul tema delle “esternalizzazioni” dei servizi e funzioni comunali, cioè del loro affidamento a soggetti al di fuori delle Amministrazioni.

Programmare dei processi di esternalizzazione, oltre che creare delle possibili convenienze economiche, offre ai Comuni l’opportunità di proporsi come soggetti attivi dello sviluppo territoriale, fornendo nuovi impulsi ed occasioni per la crescita delle realtà imprenditoriali locali.

“Questa opportunità ci porta a considerare quello delle esternalizzazioni un argomento su cui ragionare indipendentemente dalle attuali contingenze finanziarie”, dice Franca Popoli, vicepresidente provinciale di CNA. Una valutazione che ha spinto l’Associazione ad effettuare un’indagine per fare il punto delle esperienze in atto a livello nazionale e provinciale. “Con una serie di obiettivi: tentare una mappatura dei servizi affidati all’esterno e , sulla base di quest’ultima, promuovere un confronto con gli amministratori per stimolare gli Enti Locali a mettere in campo affidamenti alle aziende del territorio di alcuni servizi e funzioni”, precisa Popoli, ma anche, e non secondariamente, per cercare di creare maggiore “cultura” sul tema delle esternalizzazioni, spesso viste con sospetto e pregiudizio”.

L’analisi, condotta da Wolmer Borsari, dell’Ufficio Politiche Enti Locali della CNA, si basa su dati dell’Associazione Nazionale dei Comuni e della Provincia di Modena, integrati da “numeri” scaturiti da una indagine condotta dalla stessa CNA su un campione di Comuni modenesi.

Il quadro nazionale. Sul piano nazionale, l’analisi riguardante i servizi “a rilevanza economica” maggiormente esternalizzati (servizi affidati all’esterno da almeno il 15% dei Comuni presi in esame da ANCI-Progetto EXTRA) ha messo in evidenza che, escludendo la preponderanza di quelli attinenti le gestioni di “acqua”, “gas”, “rifiuti” ed “energia”, ci sono delle funzioni che hanno visto consolidarsi e svilupparsi in maniera significativa percorsi di esternalizzazione: affissioni e pubblicità (67,5%), assistenza domiciliare (66,7%), Refezione scolastica (66,3%). Ancora basso, invece, il ricorso alla esternalizzazione nella gestione degli asili nido (25,7%). Tra i servizi “privi di rilevanza economica”, i più esternalizzati riguardano la gestione delle strutture sportive: piscine (50,6%), campi di calcio (49,4%), stadi comunali (42,6%), palazzetti dello sport (36,1%), palestre comunali (26,5%). Tra le attività svolte “a favore delle Pubbliche Amministrazioni”, invece, i più esternalizzati sono quelli di tipo manutentivo: pulizie interne (77,5%), manutenzione del verde pubblico (59,0%), Illuminazione pubblica (56,2%), Manutenzione strade (41,4%), Manutenzione edifici (35,7%). Il quadro nazionale è eloquente nel raccontare un’esperienza complessiva ancora incompleta: esistono consistenti margini di crescita delle esternalizzazioni. Si stima, infatti, che solo il 21% dei Comuni esternalizza servizi per un ammontare compreso tra il 10% e il 30% delle spese correnti. C’è poi molto da lavorare per migliorare e qualificare le procedure di gestione dei processi di esternalizzazione. Le motivazioni prevalenti per l’affidamento all’esterno, indicate dagli amministratori locali, sono rappresentate dalla volontà di aumentare la qualità del servizio e di migliorare l’efficienza sul piano dei costi. Ciò nonostante, la motivazione/volontà di migliorare la qualità del servizio spesso non è supportata da adeguati ed efficienti strumenti di verifica: è ancora molto basso l’utilizzo della “carta dei servizi” e dei sistemi di “indagine sugli indici di soddisfazione del cliente”; sono invece preminenti i classici strumenti contrattuali di tipo sanzionatorio (peraltro necessari). Dalle esperienze monitorate si ricava che sarebbe sbagliato pensare ad mero automatismo tra processi di esternalizzazione ed ottenimento di rilevanti ed immediati risparmi economici. Vanno invece presi in considerazione anche altri fattori che nel medio/lungo termine possono portare ai comuni vantaggi più complessivi ed importanti: aumento flessibilità della gestione finanziaria; possibilità di ampliare i bacini d’utenza, possibilità di programmare con maggiori certezze i costi, riduzione progressiva delle spese correnti ecc..

Le tendenze in atto nella Provincia di Modena. Elaborando una serie di dati raccolti dalla Amministrazione Provinciale (che da alcuni anni porta avanti una indagine sulla produttività e l’efficacia dei servizi erogati dagli Enti Locali), ed integrando gli stessi con i risultati di una ricerca realizzata da CNA, l’Associazione ha voluto monitorare alcuni servizi di rilevante interesse per le famiglie: Asili nido, Refezione scolastica, Trasporti scolastici e Assistenza domiciliare.

Asili nido. I Nidi Comunali rappresentano ad oggi il 56% del totale delle strutture e ospitano il 72% dei bambini. I nidi convenzionati sono il 33% e coprono il 22% dei posti. I nidi privati, l’11% del totale, accolgono il 6% dei bambini. Il rapporto tra domande esaudite e domande totali presentate è dell’85,5%. E’ da sempre preponderante il peso della gestione pubblica, ma la difficile situazione finanziaria dei Comuni e l’aumento della domanda dovranno portare al progressivo incremento dei posti coperti dalle strutture private convenzionate. Sotto il profilo dei costi, se si prende in considerazione il comune di Modena la spesa annua per un posto nel nido comunale è pari a € 10.923,73, mentre la spesa annua per un posto nel nido “convenzionato” è pari a € 6.820,00 (il 37,6% in meno). Quasi analoghe le cifre nei Comuni dell’Unione Terre d’Argine, dove il costo è rispettivamente di € 10.054,42 ed € 6.868,79, con una differenza del 31,7%. Il Comune di Modena copre i costi dei Nidi per il 24,6% del totale, nell’Area di Carpi per il 28,9%, mentre in provincia la percentuale media di copertura dei costi è del 32,3%.

Mense scolastiche. Qui i processi di esternalizzazione si sono avviati da tempo e sono pertanto più mature le esperienze e le valutazioni circa gli aspetti economici, organizzativi e gestionali. Le principali modalità di svolgimento di questo servizio sono: gestione diretta o con singole attività affidate a terzi (es. somministrazione pasti, trasporto, pulizia); e gestione completamente affidata a terzi (dalla produzione alla somministrazione del pasto). Nei Comuni monitorati dalla Provincia risulta che nel 21,50% delle strutture scolastiche (scuole materne, elementari, medie inferiori, centri estivi) il servizio di refezione è gestito direttamente in economia o soltanto con singole e specifiche attività affidate all’esterno Prevalgono quindi le strutture scolastiche servite con gestione completamente affidata a terzi. Il costo medio per pasto è pari a € 5,58. C’è un sostanziale equilibrio tra il costo/pasto nel servizio con gestione diretta (o con solo singole attività affidate a terzi) e costo/pasto nel servizio affidato completamente all’esterno.

Trasporto scolastico. Nel 56% delle strutture scolastiche della Provincia (scuole materne, elementari e medie inferiori) il servizio di trasporto degli alunni è gestito in appalto, ed interessa il 60% degli iscritti totali. Il resto è gestito in economia. Il costo medio annuo per iscritto nel trasporto in appalto pari a € 987,89; nel trasporto gestito in “economia” è di € 1.104,55. La percentuale di copertura economica del servizio (rapporto tra proventi derivanti dagli abbonamenti, contributi e rimborsi /costi) è mediamente del 21%.

Assistenza domiciliare. E’ un delicato servizio alla persona e di sostegno alle famiglie che i Comuni gestiscono con modalità diverse: gestione diretta, affidamento ad entità “no profit”, alle APSP, a società private ecc. Negli ultimi anni c’è stata una accelerazione del processo di esternalizzazione. Il grado di copertura dei costi da parte delle Amministrazioni Pubbliche si attesta mediamente attorno al 31%. Il costo orario del servizio è compreso tra € 41 e €47 circa per quanto riguarda la gestione diretta da parte dei Comuni, e di € 22 in media per quanto riguarda la modalità di gestione “profit”.

“In un contesto molto difficile anche per gli Enti Locali – dice Franca Popoli – le esternalizzazioni, se programmate e gestite adeguatamente, a nostro parere rappresentano una scelta strategica che può favorire la riorganizzazione e modernizzazione delle macchine comunali, che può creare convenienze per le Amministrazioni e gli utenti e che può produrre nuove opportunità per le realtà economiche e sociali del territorio”. Passare da un Comune gestore diretto di servizi ad un Comune che pianifica, che fornisce precisi indirizzi gestionali, che controlla e verifica che i servizi affidati a soggetti terzi rispondano alle esigenze degli utenti in termini di qualità ed economicità, significa intraprendere un percorso che valorizza il rapporto tra pubblico e privato, che consente di perseguire l’interesse pubblico e nello stesso tempo favorire e stimolare lo sviluppo imprenditoriale nei molteplici settori dei servizi alle persone ed alla collettività. “Tutto questo – sottolinea Popoli – comporta la necessità di superare ostacoli normativi, rigidità ed eccessi della burocrazia che ancora oggi, nonostante il difficile contesto economico e sociale, complicano in maniera a volte insostenibile l’attività d’impresa: un esempio è rappresentato dalle difficoltà che si incontrano per fare decollare un progetto di apertura di un asilo nido privato”. Dall’altra parte, procedendo sulla strada delle esternalizzazioni, è indubbio che gli Amministratori si assumono nuove e più impegnative – ma necessarie- responsabilità, per ricercare negli affidamenti esterni quegli equilibri economici e contrattuali che, oltre a garantire il prioritario interesse pubblico (conseguimento risparmi, garanzia qualità ecc.), favoriscano la crescita di una imprenditorialità sana e l’aumento della qualità dell’offerta da parte delle imprese del territorio (redditività, stabilità relazioni contrattuali ecc.). “E su questa sfida- conclude la Vice Presidente di CNA- che vogliamo chiamare gli amministratori al confronto”.

L’indagine è stata presentata agli amministratori comunali nel corso di un’iniziativa che si è tenuta presso la sede provinciale di CNA nel tardo pomeriggio di oggi.